Trong tháng 8/2019, Nhóm nghiên cứu do ông Võ Hữu Hiển, Phó Cục trưởng Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, làm Chủ nhiệm đã tổ chức bảo vệ đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ với chủ đề “Nghiên cứu định hướng xây dựng chiến lược nợ công giai đoạn 2021-2030” (Đề tài). Hội đồng khoa học chuyên ngành của Bộ Tài chính nghiệm thu Đề tài và xếp loại Giỏi.

Việc nghiên cứu đề tài xuất phát từ nhu cầu thực tiễn cần có một nghiên cứu trong việc xây dựng định hướng vay trả nợ và quản lý nợ giai đoạn 2021-2030 nhằm tham mưu cho các nhà hoạch định chính sách đánh giá tác động của nợ công lên cán cân ngân sách và diễn biến quy mô nợ công theo các kịch bản tăng trưởng kinh tế, diễn biến vĩ mô và nhu cầu huy động vốn của nền kinh tế, đảm bảo các chỉ tiêu an toàn nợ trong giới hạn cho phép.

Giai đoạn 2011-2016, nợ công có xu hướng tăng nhanh, từ mức 50% GDP năm 2011 lên 63,7%GDP năm 2016, tiệm cận mức giới hạn 65% được Quốc hội phê chuẩn, gây áp lực lên tính bền vững nợ của Việt Nam. Trường hợp vẫn duy trì điều hành các chỉ tiêu nợ, bội chi như giai đoạn 2011-2018, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, lạm phát vẫn diễn biến theo hướng bất lợi sẽ ảnh hưởng đến các chỉ tiêu an toàn nợ giai đoạn 2021 – 2030.

Diễn biến nợ công và nợ nước ngoài quốc gia so với GDP giai đoạn 2011-2018

Mục tiêu của Đề tài là khẳng định tầm quan trọng của công tác quản lý nợ công thông qua điều hành chiến lược nợ hiệu quả, đánh giá thực trạng nợ công Việt Nam trong thời gian qua, những kết quả đạt được và chỉ ra những bất cập khó khăn còn tồn tại để qua đó đề xuất giải pháp quản lý phù hợp. Từ tình hình và thực trạng quản lý nợ công, đề tài đề ra quan điểm, mục tiêu, chỉ tiêu, nhiệm vụ, giải pháp cho giai đoạn 2021-2030, phù hợp với thông lệ quản lý nợ tốt trên thế giới và đã được nhiều nước áp dụng, góp phần tăng cường hiệu quả công tác quản lý nợ công của nước ta trong thời gian tới.

Đề tài là cơ sở giúp Bộ Tài chính xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt Chiến lược nợ công giai đoạn 2021-2030. Đây cũng là nghiên cứu định hướng giúp Bộ Tài chính xây dựng các kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm giai đoạn 2021-2025 và chương trình quản lý nợ công 3 năm trong những năm tới theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2017.

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, dự kiến trần và ngưỡng cảnh bảo nợ giai đoạn 2021-2025 và 2026-2030 như sau:

Giai đoạn 2021-2025:

• Về trần nợ: nợ công hàng năm không quá 60% GDP, nợ Chính phủ hàng năm không quá 52% GDP.
• Về ngưỡng cảnh báo về nợ: ngưỡng nợ công khoảng 58% GDP, ngưỡng nợ Chính phủ khoảng 50% GDP.

Giai đoạn 2026-2030:

• Về trần nợ: nợ công hàng năm không quá 58% GDP, nợ Chính phủ hàng năm không quá 50% GDP.
• Về ngưỡng cảnh báo về nợ: ngưỡng nợ công khoảng 56% GDP, ngưỡng nợ Chính phủ khoảng 48% GDP.

Trường hợp quy mô GDP giai đoạn 2010-2017 được đánh giá lại để làm cơ sở lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2021-2025 và xây dựng Chiến lược phát triển KT-XH giai đoạn 2021-2030, cần tính toán lại các chỉ tiêu về nợ để đề xuất mức trần và ngưỡng cảnh báo phù hợp.

Trên cơ sở mức trần và ngưỡng nêu trên, Nhóm nghiên cứu đã đề xuất một số khuyến nghị chính sách gắn với từng giải pháp thực hiện Chiến lược nợ công giai đoạn 2021-2030, cụ thể như sau:

1. Đáp ứng nhu cầu huy động vốn với mức chi phí và rủi ro phù hợp, kiểm soát các chỉ tiêu về nợ trong giới hạn cho phép

- Việc xây dựng, điều hành thực hiện kế hoạch vay, trả nợ công cần đảm bảo dư địa dự phòng rủi ro cho các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn có thể phát sinh. Thường xuyên cập nhật diễn biến kinh tế vĩ mô, điều kiện huy động vốn vay trong nước và nước ngoài... để chủ động xây dựng phương án, trình cấp có thẩm quyền quyết định điều chỉnh mức vay công và các hạn mức nợ tương ứng.

- Mức huy động vốn hàng năm thông qua phát hành TPCP cần phù hợp với khả năng cung ứng của thị trường, tránh áp lực tăng đột biến khối lượng phát hành TPCP, đặc biệt với kỳ hạn dài, gắn với rủi ro phá vỡ mặt bằng vay vốn cho toàn bộ nền kinh tế, gây bất ổn cho thị trường tài chính.

2. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay và trách nhiệm trả nợ

- Kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm cần được xây dựng trong khuôn khổ, khả năng cân đối và đảm bảo tính bền vững của chính sách tài khóa. Nâng cao hiệu quả sử dụng đầu tư công, giảm dần sự tham gia từ NSNN (đặc biệt là các khoản vay của Chính phủ) vào các dự án, xã hội hóa các nguồn lực ngoài nhà nước; phấn đấu giảm mạnh chỉ số ICOR của khu vực nhà nước.

3. Tiếp tục tái cơ cấu nợ theo hướng bền vững

- Xây dựng cơ chế huy động vốn vay trên thị trường để tạo bước đệm trong chuyển đổi phương thức huy động vốn vay ODA, vay ưu đãi sang vay theo điều kiện thị trường sau khi tốt nghiệp IDA, cũng như phương án cân đối nguồn trả nợ tăng thêm khi chính thức bước sang giai đoạn tốt nghiệp IDA.

- Nghiên cứu và phát triển các sản phẩm trái phiếu mới, thực hiện tái cơ cấu danh mục TPCP theo hướng đa dạng hóa các kỳ hạn trái phiếu, trong đó tăng tỷ trọng phát hành đối với các trái phiếu có kỳ hạn dài; thực hiện nghiệp vụ hoán đổi để kéo dài kỳ hạn trái phiếu, hoán đổi các mã trái phiếu có lãi suất danh nghĩa cao đã phát hành trước đây về các trái phiếu theo điều kiện vay hiện tại để giảm chi phí trả lãi vay.

4. Kiểm soát chặt chẽ nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước, nợ nước ngoài của doanh nghiệp, tổ chức tín dụng

- Kiểm soát các khoản nợ ngầm tiềm ẩn có thể phát sinh từ nợ của khu vực các doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng trong nền kinh tế có nguy cơ chuyển thành nợ công, ngăn ngừa nguy cơ khủng hoảng nợ do Chính phủ phải vay nợ để giải cứu hệ thống.

5. Phát triển thị trường vốn trong nước

- Tách bạch nghiệp vụ huy động vốn cho đầu tư, vay bù đắp bội chi NSNN với nghiệp vụ quản lý tiền mặt để đảm bảo đệm thanh khoản, theo đó cho phép phát hành tín phiếu, TPCP kỳ hạn ngắn phục vụ mục tiêu quản lý ngân quỹ và hoàn thiện đường cong lãi suất.

- Phát triển thị trường vốn trong nước từng bước theo thông lệ quốc tế, đa dạng hóa công cụ nợ và cơ sở nhà đầu tư, ưu tiên phát triển nhà đầu tư dài hạn và thu hút sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài vào thị trường vốn, thị trường trái phiếu

Đề tài đã được hoàn thiện, nghiệm thu và được chuyển giao cho Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính để khai thác, phục vụ việc xây dựng Chiến lược nợ công giai đoạn 2021-2030./.

Tháng 12/2019, Hội đồng khoa học Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại đã tổ chức nghiệm thu đề tài nghiên cứu khoa học cấp Cục “Áp dụng công cụ chiến lược quản lý nợ trung hạn (cập nhật năm 2018) trong công tác xây dựng kế hoạch và chiến lược quản lý nợ công tại Việt Nam” (Đề tài). Đề tài đã được Hội đồng khoa học của Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại nghiệm thu và xếp loại Giỏi.

Công cụ chiến lược quản lý nợ trung hạn (MTDS) là một mô hình xây dựng chiến lược nợ gắn với khung kinh tế tổng thể do Ngân hàng Thế giới phối hợp với Quỹ Tiền tệ Quốc tế xây dựng nhằm hỗ trợ các quốc gia trong việc xây dựng chiến lược quản lý nợ công.

Trong tháng 11/2018, thông qua chương trình hỗ trợ kỹ thuật cho Bộ Tài chính do Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế tiến hành tại Việt Nam, phái đoàn chuyên gia đã giới thiệu và cung cấp mô hình MTDS cập nhật năm 2018. Mô hình này có nhiều điểm mới và cải tiến so với mô hình trước đây mà Bộ Tài chính sử dụng khi xây dựng Đề án Chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính an toàn, bền vững để trình Chính phủ báo cáo Bộ Chính trị và báo cáo Chính phủ trình Quốc hội mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công giai đoạn 2016 – 2020.

Phiên bản MTDS năm 2018 đã cập nhật phương pháp luận, bổ sung thêm các loại hình công cụ đa dạng hơn để quản lý danh mục nợ của Chính phủ, bổ sung thêm các nghiệp vụ tái cơ cấu nợ (chẳng hạn mua lại nợ hoặc hoán đổi nợ).

Do nghiệp vụ quản lý nợ công của Việt Nam ngày càng trở nên phức tạp, các công cụ huy động vốn ngày càng đa dạng với đặc điểm chi phí – rủi ro khác nhau, bối cảnh tài chính vĩ mô có nhiều biến động khó lường, việc nghiên cứu một cách chi tiết, cụ thể công cụ MTDS là nhu cầu thiết yếu đối với công tác quản lý nợ.

 

 

Đặc điểm chi phí – rủi ro nợ Chính phủ ƯTH năm 2019

Chỉ tiêu đánh giá rủi ro		Nợ nước ngoài	Nợ trong nước	Tổng nợ CP
Dư nợ Chính phủ so với GDP (%)		18,2	29,5	47,7
Chi phí vay vốn	Lãi suất bình quân gia quyền (%)	1,6	5,6	4,1
Rủi ro tái cấp vốn	Thời gian đáo hạn trung bình ATM (năm)	10,0	7,3	8,6
Rủi ro lãi suất	Nợ với lãi suất cố định (% dư nợ Chính phủ)	87,7	100,0	94,3
Rủi ro tỷ giá	Nợ bằng ngoại tệ (% dư nợ Chính phủ)			40,4

Mục tiêu của đề tài là làm rõ sự cần thiết của việc áp dụng công cụ MTDS cập nhật năm 2018 trong công tác quản lý nợ của Việt Nam; phân tích tính phù hợp và độ tương thích của mô hình MTDS cập nhật khi áp dụng vào danh mục nợ công hiện hành; làm rõ những chức năng của công cụ MTDS cần được tùy chỉnh và cải thiện để phù hợp với đặc thù danh mục nợ của Việt Nam; tìm hiểu kinh nghiệm của một số quốc gia trong việc vận hành mô hình MTDS và mục tiêu đề ra trong Chương trình quản lý nợ trung hạn và rút ra hàm ý chính sách và bài học thực tiễn cho Việt Nam.

Nhóm nghiên cứu đề xuất một số chức năng của công cụ MTDS cần được điều chỉnh để phù hợp với đặc thù danh mục nợ của Việt Nam trong trung-dài hạn như sau:

- Tạo lập công cụ nợ tiêu biểu đối với các khoản tín phiếu phát hành trong năm với mục tiêu quản lý ngân quỹ nhưng đáo hạn vào năm sau, theo đó vẫn ảnh hưởng đến dư nợ cuối kỳ báo cáo. Điều này sẽ giúp phản ánh chính xác hơn rủi ro đảo nợ của cả danh mục nợ Chính phủ.

- Nghiên cứu, bổ sung công cụ nợ tiêu biểu cho phép thể hiện các khoản TPCP có lãi suất thả nổi với nhiều loại kỳ hạn khác nhau trong trường hợp Chính phủ phát hành trong tương lai.

- Khi Việt Nam phát hành ngày càng nhiều các khoản TPCP có kỳ hạn dài, bổ sung các công cụ riêng cho TPCP 10, 15, 20 và 30 năm; các sản phẩm tài chính mới đang được nghiên cứu phát hành như trái phiếu xanh.

- Tinh chỉnh cho phép phản ánh và đánh giá tác động của việc mua lại, hoán đổi các khoản vay của Chính phủ với các kỳ hạn, lãi suất và thời điểm đáo hạn khác nhau.

- Phân tích đặc điểm của các khoản vay khác của NSNN theo kỳ hạn, lãi suất… và gộp những khoản vay với điều kiện tương đồng vào công cụ tiêu biểu mới, hoặc với các công cụ nợ sẵn có với điều khoản tương đồng (như TPCP kỳ hạn 3, 5 hay 10 năm).

- Nghiên cứu việc điều chỉnh macro sẵn có trong mô hình MTDS để cho phép phân biệt các khoản vay trong nước bằng ngoại tệ (như TPCP trong nước bằng USD) với các khoản vay trong nước và nước ngoài khác.

- Đối với nợ nước ngoài của Chính phủ, trong giai đoạn tới tiến hành nghiên cứu, sửa đổi một số công cụ nợ tiêu biểu để phản ánh các khoản vay với điều kiện thương mại (như các khoản vay hợp vốn, phát hành trái phiếu quốc tế bằng đồng USD/JPY/EUR với lãi suất thả nổi hoặc cố định, trái phiếu xanh…).

- Trong trung-dài hạn, nghiên cứu, cân nhắc xây dựng các ứng dụng add-in cho phép tích hợp khung MTDS vào các cơ sở dữ liệu bên ngoài, bao gồm dữ liệu của danh mục nợ hiện hành từ các đơn vị trong Bộ Tài chính, cũng như dữ liệu về vĩ mô của các Bộ, ngành hay tổ chức quốc tế khác, có tính đến các yêu cầu về bảo vệ an toàn thông tin và an ninh mạng.

- Nghiên cứu cho phép bổ sung các khoản Chính phủ vay về cho vay lại vào cùng một mô hình phân tích (hiện nay Bộ Tài chính đang phải sử dụng kết quả phân tích của hai mô hình chạy song song, do MTDS chưa có tính năng cho phép tách riêng việc phân tích nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ so với các khoản vay về cho vay lại).

- Trong dài hạn, nghiên cứu tích hợp các cấu phần khác của nợ công (khoản vay được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương) vào mô hình MTDS, theo đó không phải sử dụng nhiều mô hình riêng lẻ để tạo ra các mẫu báo cáo theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền/quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật về công bố thông tin nợ công.

Đề tài đã được hoàn thiện và chuyển giao cho các cán bộ tại Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại để áp dụng trong xây dựng kế hoạch vay trả nợ hàng năm và chiến lược quản lý nợ trung, dài hạn cũng như dự báo các chỉ tiêu nợ, đánh giá các yếu tố rủi ro có thể ảnh hưởng đến danh mục nợ.