Thị trường trái phiếu đã trải qua quá trình hơn 10 năm hoạt động và từng bước có bước phát triển ấn tượng về quy mô và độ sâu, khẳng định kênh huy động vốn quan trọng hiệu quả cho ngân sách nhà nước, đóng góp không nhỏ đối với sự phát triển kinh tế của đất nước. Trong đó, trái phiếu chính phủ (TPCP) đóng vai trò then chốt trong việc phát triển thị trường trái phiếu, do đây là thị trường có sự phát triển đồng bộ nhất về cả khung khổ pháp lý, thị trường sơ cấp, thị trường thứ cấp, cơ sở hạ tầng và cơ sở nhà đầu tư. Chính phủ là nhà phát hành lớn nhất, thường xuyên nhất trên thị trường trái phiếu.
Trái phiếu Chính phủ (Công cụ nợ của Chính phủ) bao gồm trái phiếu, tín phiếu Kho bạc, công trái xây dựng Tổ quốc, trong đó trái phiếu Chính phủ được phát hành thường xuyên để huy động vốn cho ngân sách nhà nước.
- Khuôn khổ pháp lý và hoạt động phát hành
Về khung khổ pháp lý: Việc phát hành và giao dịch trái phiếu Chính phủ được thực hiện theo Luật Quản lý nợ công, Nghị định số 95/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 của Chính phủ về phát hành, đăng ký, lưu lý, niêm yết và giao dịch công cụ nợ của Chính phủ trên thị trường chứng khoán và các Thông tư hướng dẫn.
Về kế hoạch phát hành: Khối lượng phát hành TPCP hàng năm được căn cứ vào dự toán ngân sách Nhà nước (NSNN) được Quốc hội phê duyệt và tình hình thị trường trái phiếu. Căn cứ vào nhiệm vụ huy động vốn cho NSNN, Bộ Tài chính quyết định khối lượng phát hành TPCP, giao Kho bạc Nhà nước thông báo kế hoạch phát hành trái phiếu cho cả năm và kế hoạch huy động dự kiến từng quý trên trang thông tin điện tử của Kho bạc Nhà nước (http://vst.mof.gov.vn), trang thông tin điện tử của HNX (https://hnx.vn/vi-vn/trai-phieu.html).
Về lịch biểu phát hành: Các nhà tạo lập thị trường được Kho bạc Nhà nước thông báo lịch biểu phát hành từ đầu năm chia theo từng tuần để chủ động tham gia vào các phiên đấu thầu phát hành TPCP tổ chức vào sáng thứ tư hàng tuần (ngoại trừ ngày nghỉ, ngày lễ theo quy định). Căn cứ vào nhu cầu huy động vốn và tình hình đặt thầu của các thành viên, Kho bạc Nhà nước quyết định và thông báo về việc phát hành thêm trái phiếu ngay sau phiên đấu thầu trong cùng ngày để tăng quy mô mã phát hành trong giới hạn cho phép.
Về phương thức phát hành: Theo quy định hiện hành, TPCP được phát hành theo phương thức đấu thầu phát hành, bảo lãnh phát hành và phát hành riêng lẻ.
- Phương thức đầu thầu phát hành: Kết quả phát hành trái phiếu được xác định theo phương thức đơn giá hoặc đa giá. Hiện nay, kết quả phát hành được xác định theo phương thức đơn giá, lãi suất phát hành được áp dụng chung cho tất cả thành viên trúng thầu. Tại phiên phát hành bổ sung, có thể được phát hành thêm tối đa 50% khối lượng gọi thầu đối với mỗi mã trái phiếu theo nhu cầu quản lý ngân quỹ của Kho bạc Nhà nước.
- Phương thức bảo lãnh phát hành: Việc phát hành TPCP được thực hiện thông qua tổ chức bảo lãnh chính/đồng bảo lãnh chính, trong đó tổ chức bảo lãnh chính/đồng bảo lãnh chính đóng vai trò tìm kiếm nhà đầu tư, thay mặt tổ hợp bảo lãnh ký kết hợp đồng bảo lãnh phát hành và phân phối trái phiếu cho các thành viên như thông lệ quốc tế
Vai trò, quyền lợi và nghĩa vụ của nhà tạo lập thị trường: Nhà tạo lập thị trường đóng vai trò tạo thanh khoản trên cả thị trường sơ cấp và thứ cấp TPCP.
- Quyền lợi: Là đối tượng duy nhất được tham gia vào phiên đấu thầu phát hành TPCP, nhà tạo lập thị trường còn được ưu tiên làm tổ chức bảo lãnh chính trong các phiên bảo lãnh phát hành; được tham gia, trao đổi với cơ quan quản lý nhà nước về điều hành thị trường và cơ chế chính sách; được ưu tiên tham gia các đợt mua lại, hoán đổi TPCP. Khi thực hiện nghĩa vụ chào giá cam kết chắc chắn nhưng không có đủ TPCP để giao dịch, nhà tạo lập thị trường được Kho bạc Nhà nước phát hành trái phiếu chuẩn để hỗ trợ thanh khoản.
- Nghĩa vụ: có nghĩa vụ chào giá cam kết chắc chắn hai chiều đối với các mã trái phiếu chuẩn trên thị trường thứ cấp để tạo thanh khoản cho thị trường; tham gia mua và giao dịch TPCP với khối lượng tối thiểu. .
Về sản phẩm, hàng hóa: Trên thị trường TPCP có các sản phẩm tín phiếu kho bạc kỳ hạn < 364 ngày, TPCP kỳ hạn 2 năm, 3 năm, 5 năm, 7 năm, 10 năm, 15 năm, 20 năm và 30 năm (trong đó kỳ hạn 20 năm và 30 năm bắt đầu phát hành từ năm 2016). Bên cạnh sản phẩm trái phiếu Chính phủ có lãi suất cố định, trên thị trường còn có trái phiếu không trả lãi định kỳ (zero coupon bond, các trái phiếu này đã đáo hạn vào năm 2018).
Về quy trình thanh toán, đăng ký, lưu ký : Hiện nay, tiền mua TPCP đấu thầu được thanh toán theo từng giao dịch qua Sở Giao dịch Ngân hàng Nhà nước. Ngày tổ chức phát hành là ngày T, ngày thanh toán tiền mua TPCP đấu thầu là ngày T+1, vào ngày T+2 TPCP được niêm yết và giao dịch tại HNX. TPCP được đăng ký, lưu ký tập trung tại VSD. Tiền mua TPCP trên thị trường thứ cấp cũng được thanh toán theo từng giao dịch qua Sở Giao dịch Ngân hàng Nhà nước.
Về giao dịch trên thị trường thứ cấp: Trên thị trường thứ cấp, TPCP được giao dịch theo 4 loại hình: giao dịch thông thường (outright); giao dịch mua bán lại; giao dịch bán kết hợp mua lại; giao dịch vay và cho vay, trong đó giao dịch thông thường và giao dịch mua bán lại là 2 loại hình giao dịch phổ biến nhất. Hình thức thực hiện giao dịch TPCP là thỏa thuận điện tử và thỏa thuận thông thường, theo đó nhà đầu tư tự thỏa thuận về các điều kiện giao dịch, báo cáo kết quả vào hệ thống giao dịch TPCP tại HNX để xác lập giao dịch.
Về mua lại, hoán đổi: TPCP có thể được Kho bạc Nhà nước tổ chức mua lại, hoán đổi theo các Đề án được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, theo phương thức đàm phán (thỏa thuận) và phương thức đấu thầu.
- Tình hình phát hành trái phiếu giai đoạn 2011-2019
Trên cơ sở khung khổ pháp lý đồng bộ, hoạt động của thị trường TPCP đã được cải cách căn bản về sản phẩm hàng hóa, quy trình tổ chức phát hành, quy trình đăng ký, lưu ký, niêm yết, giao dịch và cơ sở nhà đầu tư. Trong giai đoạn 2011 - 2018, tổng khối lượng TPCP phát hành đạt 1.972 nghìn tỷ đồng, bình quân khoảng 220 nghìn tỷ đồng/năm, đáp ứng 60% - 70% tổng khối lượng huy động vốn cho NSNN hàng năm.
Trong giai đoạn trước năm 2014, TPCP chủ yếu được phát hành kỳ hạn ngắn dưới 10 năm. Từ năm 2014, TPCP kỳ hạn dài được ưu tiên phát hành để kéo dài kỳ hạn bình quân của danh mục nợ TPCP, năm 2015 bắt đầu phát hành kỳ hạn 20 năm và 30 năm. Kỳ hạn phát hành bình quân TPCP ngày càng được kéo dài, tăng tính bền vững của danh mục nợ TPCP.
Biểu 1. Tỷ trọng phát hành TPCP bằng đồng nội tệ theo kỳ hạn giai đoạn 2011 – 2019 (nội tệ)
Biểu 2. Tỷ trọng phát hành TPCP bằng đồng ngoại tệ theo kỳ hạn giai đoạn 2011 – 2019 (ngoại tệ)
Nhằm thực hiện đa dạng hóa cơ cấu nhà đầu tư theo thướng bền vững, tăng tỷ trọng nắm giữ TPCP của các nhà đầu tư dài hạn, Bộ Tài chính đã thực hiện triển khai một số các biện pháp sau: (i) tập trung phát hành TPCP kỳ hạn dài trong điều kiện thị trường thuận lợi (ii) phát hành đều đặn TPCP kỳ hạn dài từ 10 năm trở lên cho các nhà đầu tư dài hạn (ii) chuyển đổi khoản vay của BHXH thành khoản phát hành trái phiếu.
Nếu như thời kỳ trước năm 2016, NHTM là nhà đầu tư chủ yếu trên thị trường TPCP, tuy nhiên tỷ lệ nắm giữ TPCP của NHTM ngày càng giảm qua các năm (năm 2015 là 76,7%; cuối năm 2016 là 55,4%; cuối năm 2017 là 52,7%; cuối năm 2018 là 47,8%). Nhà đầu tư nước ngoài cũng tham gia vào thị trường TPCP Việt Nam, tuy nhiên chỉ nắm giữ khoảng 1% danh mục TPCP. Nhìn chung, cơ cấu nhà đầu tư nắm giữ trái phiếu Chính phủ đã thay đổi và ngày càng được đa dạng hóa, tạo điều kiện phát triển cho công tác huy động vốn thông qua công cụ nợ là trái phiếu chính phủ.
Biểu 3. Cơ cấu nhà đầu tư trên thị trường TPCP giai đoạn 2011-2019
Qua 10 năm hoạt động, thị trường thị trường trái phiếu Chính phủ đã có những bước phát triển mạnh mẽ và đạt được một số kết quả:
Thứ nhất, khung pháp lý cho hoạt động của thị trường TPCP liên tục được đổi mới, hoàn thiện phù hợp với từng giai đoạn phát triển của thị trường theo thông lệ quốc tế. Đặc biệt sau khi Luật quản lý nợ công năm 2017 được ban hành, toàn bộ văn bản pháp lý hướng dẫn về hoạt động phát hành, giao dịch TPCP.
Thứ hai, thị trường TPCP đã trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng cho NSNN, là công cụ để thực hiện công tác tái cơ cấu nợ Chính phủ, tạo điều kiện cho Chính phủ tăng khả năng vay nợ tại thị trường trong nước, giảm vay nợ nước ngoài, góp phần giảm rủi ro của danh mục nợ công.
Thứ ba, sản phẩm hàng hoá trên thị trường được phát triển đa dạng, đáp ứng nhu cầu của nhà đầu tư và yêu cầu huy động vốn cho NSNN.
Thứ tư, cơ sở nhà đầu tư trên thị trường TPCP đã được cải thiện theo hướng giảm tỷ lệ nắm giữ của các ngân hàng thương mại, tăng tỷ lệ nắm giữ của các tổ chức bảo hiểm và các tổ chức khác tạo sự ổn định dài hạn cho thị trường.
Thứ năm, hoàn thiện hạ tầng cơ sở và các định chế trung gian để phát triển thị trường, xây dựng được hệ thống hạ tầng công nghệ hiện đại.
Thứ sáu, công tác phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước, việc đối thoại chính sách giữa cơ quan quản lý nhà nước với thành viên thị trường đã được thiết lập và từng bước được nâng cao góp phần phát triển thị trường sơ cấp, thứ cấp TPCP .
Với những kết quả đã đạt được, trong thời gian tới với mục tiêu sẽ tiếp tục phát triển đa dạng hệ thống nhà đầu tư trên thị trường TPCP, ưu tiên phát triển nhà đầu tư dài hạn, Bộ Tài chính sẽ phối hợp với các cơ quan liên quan thực hiện rà soát cơ chế, chính sách để phát triển các quỹ đầu tư trái phiếu, hệ thống quỹ hưu trí tự nguyện; đổi mới cơ chế đầu tư của Bảo hiểm xã hội Việt Nam theo hướng ngày càng chuyên nghiệp. Phấn đấu đến năm 2021 đưa TPCP Việt Nam vào các rổ chỉ số trái phiếu quốc tế, để thu hút các quỹ đầu tư và nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào thị trường trái phiếu Việt Nam