Rủi ro đối với danh mục nợ có thể được phân thành hai nhóm: (1) rủi ro mất khả năng trả nợ (solvency) và (2) rủi ro thanh khoản (liquidity). Mỗi loại rủi ro này có thể được phản ánh qua các chỉ số trung gian, tuy nhiên cũng không thể phản ánh toàn diện về mức độ rủi ro (như không tính đến thay đổi về nhận thức hay kỳ vọng, những cú sốc toàn cầu ngoài dự kiến...). Các bộ công cụ chuẩn như hệ thống Phân tích nguy cơ dễ tổn thương về nợ (DVA) và Phân tích bền vững nợ (DSA) của Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế tập trung vào một vài chỉ số đánh giá rủi ro và cách thức những chỉ số này làm tăng nguy cơ mất khả năng trả nợ của một chính phủ.

Dựa trên tổng hợp tài liệu từ Ngân hàng Thế giới, bài viết này sẽ so sánh và bàn về một chỉ số rủi ro liên quan đến nghĩa vụ chi trả nợ (gốc và lãi). Chi trả nợ chủ yếu thể hiện rủi ro thanh khoản. Rủi ro thanh khoản ở đây được hiểu là khả năng đảo nợ trở nên khó khăn hơn, hoặc trường hợp không có đủ nguồn thu hoặc nguồn tài chính để hoàn trả chủ nợ khi khoản vay đáo hạn. Bài viết này cũng trình bày kinh nghiệm quốc tế liên quan đến việc các quốc gia áp dụng một hoặc nhiều quy tắc tài khóa khác nhau, đồng thời luận bàn ngắn gọn về trường hợp của Việt Nam trong bối cảnh Chính phủ đang cập nhật kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm, trong đó có đề cập đến mức trần nợ.

1. Kinh nghiệm quốc tế về các quy tắc về nợ

Hiệu quả của các quy tắc tài khóa / quy tắc nợ trong việc đảm bảo bền vững tài khóa và an toán nợ thông qua ổn định sản lượng kinh tế còn phụ thuộc và đặc trưng về chu kỳ kinh tế của một quốc gia. Tính hiệu quả của các quy tắc tài khóa cũng phụ thuộc vào loại hình rủi ro và quy mô các cú sốc cần được hấp thụ, những yếu tố có thể liên quan đến quy mô của nền kinh tế. Dựa trên kinh nghiệm quốc tế, phần này đưa ra những định hướng chính sách sơ bộ theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới nhằm hỗ trợ việc xây dựng các quy tắc nợ hiệu quả hơn.

Nhìn chung, các quy tắc về nợ và quy tắc về cân đối ngân sách được áp dụng phổ biến nhất. Quy tắc về cân đối tài khóa bao gồm cả quy tắc về thâm hụt ngân sách (budget balance) cũng như quy tắc về thâm hụt cơ cấu (structural deficit), trong đó những quy tắc về cân đối ngân sách chiếm đa số trong nhóm quy tắc này. Năm 2015, có trên 70 quy tắc về nợ và về thâm hụt ngân sách được các quốc gia trên thế giới áp dụng. Năm 2017, trên 70% quốc gia áp dụng kết hợp các quy tắc cân đối ngân sách và nợ, các quy tắc về nợ và chi tiêu, hoặc các quy tắc về cân đối ngân sách và chi tiêu.

Các quy tắc về nợ đặt ra những hạn mức định lượng cho nợ công. Vì các quy tắc này rõ ràng gắn liền với dư nợ nên là công cụ trực quan nhất để đảm bảo mục tiêu cân đối ngân sách hàng năm phải phù hợp với mức nợ bền vững. Ap lực đối với danh mục nợ sẽ gia tăng khi số nghĩa vụ trả lãi chiếm tỷ lệ cao hơn trong tổng thu NSNN. Các quy tắc về nợ thường được áp dụng bao gồm: tỷ lệ nợ công/nợ nước ngoài trên GDP, tỷ lệ nợ nước ngoài trên xuất khẩu, tỷ lệ nhu cầu vay nợ gộp và nợ nước ngoài trên GDP, tỷ lệ chi trả nợ trên thu NSNN, tỷ lệ chi trả nợ trên xuất khẩu, tỷ lệ thâm hụt ngân sách / bội chi cơ sở trên GDP. Tuy nhiên, trong số này bao gồm các chỉ tiêu phản ánh tình trạng nợ chứ không phải mức trần, và không phải quy định mang tính chất pháp lý đòi hỏi các chính phủ phải tuân thủ. Thông lệ tốt cho thấy nên tránh sử dụng các quy tắc nhắm vào cùng mục đích mà chỉ đem lại thêm một ít tác động bổ sung so với nhau vì gây trở ngại không cần thiết cho công tác quản lý nợ.

Các quy tắc dựa trên chi trả nợ không được áp dụng phổ biến. Quy tắc tài khóa nói chung được phân loại thành các quy tắc về nợ, cân đối ngân sách, các quy tắc về chi tiêu và thu ngân sách. Cách phân loại này không bao gồm hoặc không công nhận các quy tắc liên quan đến chi trả nợ (Hình 1). Tuy nhiên, một số quốc gia vẫn sử dụng những hạn mức về tỷ lệ chi trả nợ trên thu ngân sách để kiểm soát mức nợ áp dụng cho các chính quyền địa phương. Chẳng hạn, Luật trách nhiệm tài khóa áp dụn cho các địa phương ở Bra-xin và Mê-hi-cô sử dụng hạn mức về tỷ lệ chi trả nợ trên thu ngân sách, kết hợp với các chỉ số khác để tránh tình trạng các chính quyền địa phương vay nợ quá mức. Tại Bra-xin, nếu tỷ lệ chi trả nợ vượt quá 11,5%, địa phương đó không được phép ký kết nợ mới; tại Mê-hi-cô, tỷ lệ chi trả nợ trên thu ngân sách là một trong 3 chỉ số của hệ thống cảnh báo theo tín hiệu đèn giao thông được dùng để kiểm soát nợ của địa phương.

 

 

Hình 1: Phân loại các quy tắc tài khóa

Việc xác định chỉ tiêu về chi trả nợ không phải là thông lệ tốt. Thứ nhất là vì số trả nợ gốc và lãi nhìn chung không thuộc phạm vi kiểm soát của chính phủ trong ngắn hạn, và khi có liên quan đến thu thì trong trường hợp các nguồn thu tạm thời bị giảm sâu đột ngột, chính phủ không có được sự linh hoạt chính sách cần theiets. Thứ hai là vì các quy tắc liên quan đến chi trả nợ có thể tạo ra động cơ tái cơ cấu nợ gốc, gây ảnh hưởng đến việc đảo nợ hoặc quy tắc như vậy có thể gây trở ngại cho những chính phủ muốn trả nợ trước hạn. Theo nghĩa đó, tốt hơn hết (chưa phải tối ưu) là xác định hạn mức liên quan đến chi trả lãi, không bao gồm trả nợ gốc. Thực tiễn hơn thì hạn mức liên quan đến chi trả nợ là thừa nếu đã có quy tắc về nợ rồi.

Hơn nữa, trần nợ liên quan đến chi trả lãi nói riêng hoặc tỷ lệ chi trả lãi trên thu ngân sách cũng hiếm gặp. Trong mẫu gồm 96 quốc gia, không có quốc gia nào áp dụng quy tắc nợ có liên quan đến chi trả lãi, trong khi đó nhiều quốc gia còn bỏ chi trả lãi ra khỏi "hạn mức chi tiêu tổng thể” (Lledó và đồng sự, 2017).

Khoảng 40% các quốc gia trên thế giới ngoài khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê áp dụng quy tắc nợ, nhưng tỷ lệ này giảm xuống còn khoảng 32% ở khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê (Hình 2). Việc áp dụng kết hợp các quy tắc cũng đã trở nên rất phổ biến trên thế giới. Khoảng 12% quốc gia Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê áp dụng kết hợp quy tắc nợ và quy tắc cân đối, so với 37% ở các quốc gia ngoài khu vực (Hình 3). Trong khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê, các quốc gia nhỏ sử dụng các quy tắc nợ và cân đối phổ biến hơn so với các quốc gia lớn. Trên thế giới, quy tắc về chi tiêu được sử dụng ít phổ biến hơn so với các quy tắc về nợ và cân đối. Năm 2015, chỉ có một quốc gia nhỏ ở khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê kết hợp một quy tắc chi tiêu với một quy tắc nợ, và chỉ có hai quốc gia nhỏ ở khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê sử dụng kết hợp một quy tắc chi tiêu với một quy tắc về cân đối ngân sách. Các quốc gia lớn ở khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê sử dụng kết hợp một quy tắc chi tiêu với một quy tắc nợ hoặc một quy tắc về cân đối ngân sách, nhiều hơn so với các nhóm so sánh khác ở Hình 4 (toàn bộ các quốc gia ngoài khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê, các quốc gia nhỏ và lớn trên thế giới, các quốc gia nhỏ trong và ngoài khu vực Mỹ La-tinh và vùng Ca-ri-bê).

Các quốc gia có đặc điểm tương tự Việt Nam cũng có các quy tắc về nợ, nhưng không có quốc gia nào trong đó có quy tắc về nợ liên quan đến chi trả lãi. Cụ thể, Ma-lay-xia có trần nợ trong nước ở mức 55% GDP áp cho chính quyền liên bang. Quy tắc này được bổ sung bởi các quy tắc có tính chất pháp lý khác, như hạn mức nợ nước ngoài (35 tỷ RM) hoặc hạn mức phát hành tín phiếu kho bạc (10 tỷ RM). Ngoài ra, chính phủ Ma-lay-xia còn đặt mục tiêu bội chi tài khóa tổng thể ở mức khoảng 3% GDP vào năm 2015, nhưng đó không được coi là quy tắc tài khóa. Nếu chính phủ vi phạm các quy tắc đó thì cũng không có chế tài xử lý, nhưng chính phủ luôn phải chính thức tuân thủ toàn bộ các quy tắc. Tại In-đô-nê-xia, nợ của chính quyền trung ương và địa phương không được vượt quá 60% GDP. Tại Sri Lan-ka, tổng bội chi ngân sách được hạn chế ở mức 5% và tỷ lệ nợ trên GDP không được phép vượt quá 60%.

Hình 2: Tỷ lệ áp dụng quy tắc nợ theo quy mô quốc gia, 2015

Hình 3: Áp dụng quy tắc nợ và các quy tắc cân đối, 2015

Hình 4: Áp dụng quy tắc nợ và chi tiêu, 2015 Nguồn: Blanco và đồng sự (2020)

2. Trường hợp Việt Nam

Việt Nam đã áp dụng nhiều quy tắc tài khóa trong 5 năm qua và đã hoàn thành được yêu cầu trong hầu hết các trường hợp.

Bảng 1: Các chỉ số về nợ và tài khóa của Việt Nam (2016-2020)

Tỷ lệ Nợ chính phủ/GDP có xu hướng giảm, đồng thời nằm thấp hơn mức trần 54% trong giai đoạn qua và dự kiến sẽ tương đối ổn định trong 5 năm tới (theo nhóm nghiên cứu của Việt Nam), đồng thời được cho là đang theo hướng bền vững, căn cứ vào các yếu tố sau: Dự báo tăng trưởng GDP danh nghĩa bình quân đạt trên 8% trong giai đoạn 2021-2025; lãi suất bình quân giảm từ các mức 6% - 8% năm 2016 xuống 1,5% – 3.5% năm 2020; và bội chi NSNN tương đối ổn định trong khoảng 4% - 3,4% trên GDP (giai đoạn 2021- 2025).

Mặt khác, từ năm 2016 đến năm 2020, tỷ lệ chi trả nợ trên thu được giữ tương đối ổn định và hơp lý dưới mức trần 25% (Bảng 1), nhưng số liệu này dự kiến sẽ thay đổi đáng kể trong 5 năm tới.

Như đã bàn ở các phần trước, tỷ lệ chi trả nợ trên thu NSNN có thể đóng vai trò là chỉ số quan trọng về rủi ro thanh khoản cần được theo dõi. Nhưng xác định được mức trần cho nó là một chuyện (cũng có nhược điểm, như đã nêu trên), quan trọng hơn là phải theo dõi được xu hướng dự kiến và hiểu được các lý do đằng sau xu hướng đó. Về cơ bản, câu hỏi đặt ra là: trong giai đoạn 2021-2025, chi trả nợ (lãi và/hoặc gốc) có tăng không, thu có giảm không hay cả hai xu hướng đó đều diễn ra?

Kỳ hạn nợ: Theo xu hướng kỳ hạn dưới đây dựa trên danh mục nợ hiện hành (chưa bao gồm các khoản vay mới), có thể kết luận rằng tỷ lệ chi trả nợ trên thu dự kiến tăng vọt trong các năm 2021 và 2024 (ít nhất) cũng được lý giải một phần do kỳ hạn nợ trong nước cao hơn so với bình quân ở các năm khác. Kỳ hạn trả nợ gốc có thể tăng lên vào năm 2025 với nợ phát hành mới trong trường hợp huy động các công cụ kỳ hạn ngắn.

Hình 5: Nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn của Chính phủ (vào 31/12/2019) Đơn vị: nghìn tỷ đồng.

Chi trả lãi: Kết quả về lãi suất trong các đợt đấu thầu nợ trong nước gần đây không cho thấy dấu hiệu về việc lãi suất thực tế tăng vọt hoặc kỳ vọng về việc lợi nhuận trái phiếu chính phủ cũng tăng lên (lãi suất kỳ hạn).

Thu ngân sách Nhà nước: Xem xét kỹ dự báo thu có thể giúp ta hiểu được mức độ đóng góp của mẫu số cho mức tăng về tỷ lệ chi trả nợ trên thu NSNN, và tìm hiểu xem đó có phải là tăng tạm thời hay không. Số liệu bội chi ngân sách dự kiến giảm nhẹ không cho thấy chính sách tài khóa đang theo quan điểm nới lỏng.

Vì vậy, có thể kết luận rằng ước tính về vi phạm mức trần 25% cho tỷ lệ chi trả nợ trên thu chủ yếu là do cơ cấu kỳ hạn, chứ không phải do dấu hiệu nới lỏng chính sách tài khóa hoặc thiếu củng cố tình hình tài khóa.

Nếu đúng vậy, cán bộ quản lý nợ buộc phải "tái cơ cấu" kỳ hạn nợ, cho dù rủi ro đảo nợ đang giảm (kỳ hạn bình quân còn lại cao hơn 12-13 năm, tỷ lệ nợ đáo hạn trong 12 tháng tới chưa đến 9%). Mặc dù đường cong lợi suất hiện nay đang vận hành tốt, thể hiện nhu cầu về các kỳ hạn trung đến dài hạn trên đường cong, nhưng mức trần chính thức liên quan đến số trả nợ (bao gồm chi trả lãi và trả nợ gốc) có thể đem lại những hạn chế không mong muốn (và có thể không cần thiết) cho công tác quản lý nợ.

Nếu có quyết định duy trì mức trần trên và giữ nguyên trần ở mức 25%, Việt Nam phải thực hiện các nghiệp vụ tái cơ cấu nợ (mua lại và/hoặc trao đổi nợ) để có thể kéo dài hơn nữa cơ cấu kỳ hạn. Mặc dù điều này góp phần làm giảm rủi ro thanh khoản và rủi ro đảo nợ, nhưng quyết định này được thực hiện ngoài cân nhắc về chi phí - và - rủi ro. Hơn nữa, rủi ro đảo nợ đã được kiềm chế mạnh trong phạm vi kiểm soát của các chỉ tiêu chính thức trong kế hoạch vay và trả nợ 5 năm, cũng như những hạn chế hiện hành về phát hành nợ ngắn hạn.

Tài liệu tham khảo:

World Bank (2020): The relationship between debt, revenues and debt repayments.