Theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2017, các chỉ tiêu an toàn nợ công sẽ được Quốc hội xem xét phê duyệt cho từng giai đoạn 5 năm, và sắp tới là cho giai đoạn 2021-2025. Để hướng tới mục tiêu đảm bảo bền vững nợ công, an ninh tài chính quốc gia trong trung – dài hạn, trong thời gian qua Bộ Tài chính đã phối hợp với Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) tiến hành phân tích diễn biến các chỉ tiêu vĩ mô, tài khóa và nợ công của Việt Nam kể từ năm 2011 và sử dụng công cụ xác định mức trần nợ công do IMF xây dựng để rút ra một số hàm ý chính sách cho Việt Nam cho giai đoạn tới.

Trong báo cáo nghiên cứu tháng 1/2020, IMF đề xuất việc phân tích, thiết lập trần nợ cho Việt Nam nên phù hợp với các mục tiêu quản lý nợ trong trung, dài hạn của Việt Nam và gồm bốn bước sau:

Bước 1: Thiết lập giới hạn nợ tối đa: Giới hạn nợ tối đa là ngưỡng giới hạn mà nếu bị phá vỡ thì khả năng cao sẽ xảy ra khủng hoảng nợ (ví dụ: mất khả năng trả nợ, phải tái cấu trúc nợ, hoặc chênh lệch lợi suất trái phiếu chính phủ tăng mạnh). Ngưỡng giới hạn nợ tối đa cho Việt Nam được IMF thiết lập ở mức 75% GDP trên cơ sở: (i) Áp dụng ngưỡng nợ chính phủ cho các nền kinh tế mới nổi trong khung phân tích bền vững nợ dành cho các nước tiếp cận thị trường (MAC DSA) là 70% GDP; (ii) Bổ sung 5% GDP để mở rộng bao gồm cả phạm vi dư nợ bảo lãnh của khu vực công (dự kiến nợ CPBL/GDP đến cuối năm 2020 khoảng 5,5% GDP).

- Trong dài hạn để dự phòng cho các rủi ro tài khóa có thể phát sinh như già hóa dân số, biến đổi khí hậu…, IMF khuyến nghị nên xem xét điều chỉnh giảm mức ngưỡng tối đa này nhằm tạo thêm dư địa tài khoá cần thiết để hấp thụ những chi phí có thể phát sinh này trong bối cảnh thu nhập bình quân đầu người vẫn ở mức thấp.

Bước 2: nhận diện các rủi ro kinh tế vĩ mô: Tiến hành phân tích mô phỏng ngẫu nhiên để đo lường tác động tiềm tàng của các cú sốc tài khoá và kinh tế vĩ mô đối với gánh nặng nợ trong trung hạn (sử dụng các biến tăng trưởng GDP, lãi suất nợ chính phủ, và tỷ giá). Trong kịch bản cơ sở, số liệu tăng trưởng kinh tế trong quá khứ được sử dụng cho dự báo.

Bước 3: tính toán mức neo nợ an toàn trong kịch bản cơ sở. Mức neo nợ (trần nợ) an toàn được định nghĩa là mức nợ mà đảm bảo vẫn nằm dưới giới hạn nợ tối đa (ngưỡng 75% GDP đối với Việt Nam) trong trung hạn với xác suất cao, kể cả trong trường hợp phát sinh cú sốc kinh tế vĩ mô (xác định tại Bước 2). Kết quả phân tích mô phỏng của IMF cho thấy nếu neo nợ công so với GDP được xác định ở mức 68,5% thì sẽ đủ để đảm bảo rằng nợ công của Việt Nam sẽ nằm dưới giới hạn nợ tối đa 75% GDP với mức độ chắc chắn 90%.

Bước 4: xác định mức neo nợ an toàn trong kịch bản rủi ro tài khoá. Để xác định trần nợ công, cần điều chỉnh neo nợ so với GDP ở mức thấp hơn so với kịch bản cơ sở nêu trên để dự phòng cho các rủi ro có thể phát sinh trong tương lai như tăng trưởng chậm lại, lãi suất tăng hay tỷ giá thực giảm nhiều hơn so với quá khứ. Ngoài ra theo đánh giá của IMF Việt Nam còn đối mặt với nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm ẩn (như hệ thống bảo hiểm tiền gửi, vay nợ của chính quyền địa phương, rủi ro từ hệ thống DNNN, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách hay khu vực NHTM…) và tác động tiềm ẩn của việc già hóa dân số cũng như biến đổi khí hậu trong tương lai.

                                                                         Biểu đồ 3. Phân tích kịch bản về mức neo nợ công an toàn

Kịch bản	Đề xuất mức neo nợ (% GDP)
1) 5% nghĩa vụ nợ dự phòng trở nên hiện hữu	59,0
2) Tăng trưởng GDP thực giảm tốc còn 4%	54,2
3) Kịch bản 2 + 2,5% nghĩa vụ nợ dự phòng trở nên hiện hữu	51,2
4) Kịch bản 2 + tỷ giá thực mất giá 4% mỗi năm	48,2
5) Chi tiêu liên quan đến già hoá dân số	53,3

Dựa trên kết quả phân tích mô phỏng đối với mỗi kịch bản rủi ro nêu trên, một số hàm ý chính sách mà IMF khuyến nghị Việt Nam xem xét bao gồm:

- Việc quy định trần nợ công mang tính chất pháp lệnh là phù hợp đối với Việt Nam để góp phần đảm bảo bền vững nợ, cho phép kích hoạt phản ứng chính sách phù hợp để thực thi kỷ luật, kỷ cương tài khóa trong khuôn khổ mục tiêu chiến lược tài khóa trung hạn. Tính đến năm 2017, khoảng 80 quốc gia trên thế giới thiết lập khung tài khóa trong đó đặt ra mức trần nợ công.

- Trong trung hạn, Việt Nam nên xem xét việc xác lập mức trần nợ công thấp hơn chỉ tiêu pháp lệnh áp dụng cho giai đoạn hiện nay (65% GDP); đồng thời đề ra ngưỡng an toàn nợ công ở mức 55% GDP như mục tiêu điều hành “mềm” để dự phòng cho rủi ro tài khoá và các khoản chi ngân sách nhiều khả năng sẽ gia tăng gắn liền với tình trạng già hoá dân số hay tác động của biến đổi khí hậu trong trung, dài hạn.

Với tỷ lệ nợ công của Việt Nam tính đến cuối năm 2019 ở mức 54,7% GDP và dự báo tiếp tục giảm trong trung hạn (chưa tính đến tác động của việc đánh giá lại quy mô GDP), IMF nhận định rằng điều kiện tài khóa hiện nay của Việt Nam là thuận lợi để chống chịu những rủi ro tài khóa và kinh tế một cách hiệu quả trong trung hạn./.

 

Tài liệu tham khảo:

Baum, Anja, Andrew Hodge, Aiko Mineshima, Marialuz Moreno Badia, và Rene Tapsoba. 2017. “Can They Do It All? Fiscal Space in Low-Income Countries,“[Liệu Họ có Thực hiện được Mọi Mục tiêu? Không gian Tài khoá ở Những Quốc gia Thu nhập Thấp] Tài liệu Phổ biến Nghiên cứu IMF 17/110,  Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, DC.

Celasun, Oya, Xavier Debrun, và Johathan Ostry. 2007. “Primary Surplus Behavior and Risks to Fiscal Sustainability in Emerging Market Countries: A Fan-Chart Approach,“ [Biến động Thặng dư Ngân sách Cơ bản và Những Rủi ro Đối với Sự Bền vững Tài khoá ở Những Nền Kinh tế Mới Nổi: Phương pháp Tiếp cận Biểu đồ Hình Quạt] Báo cáo của Cán bộ IMF 53 (3): 401.

Garcia, Marcio và Roberto Rigobon. 2004. “A Risk Management Approach to Emerging Market’s Sovereign Debt Sustainability with an Application to Brazilian Data.” [Cách Tiếp cận Quản lý Rủi ro Đối với Bền vững Nợ Quốc gia – Áp dụng Số liệu của Braxin] Tài liệu Phổ biến Nghiên cứu NBER 10336, Cục Nghiên cứu Kinh tế Quốc gia, Inc., Cambridge, Massachusetts.

Quỹ Tiền tệ Quốc tế. 2003. “Sustainability Assessments—Review of Application and Methodological Refinements.” [Đánh giá Tính Bền vững – Rà soát Tinh chỉnh Phương pháp luận và Ứng dụng] Tài liệu Chính sách IMF, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, Washington, DC có tại https://www.imf.org/external/np/pdr/sustain/2003/061003.htm

Quỹ Tiền tệ Quốc tế. 2018. “Căn chỉnh Các Quy tắc Tài khoá Như thế nào? Tài liệu Hướng dẫn Căn bản,” Tài liệu Hướng dẫn FAD.

Ostry, Jonathan, Atish Ghosh, Jun Kim, và Mahbash Qureshi. 2010. “Fiscal Space,” [Không gian Tài khoá] Tài liệu Quan điểm Cán bộ IMF, SPN/10/11.