• Khi gánh nặng nợ ở mức rất cao, các quốc gia có thể đánh mất lòng tin của thị trường và chi phí huy động vốn vay của chính phủ theo đó có thể tăng rất mạnh.
• Nợ chính phủ là một tài sản đầu tư an toàn với tính thanh khoản cao, theo đó làm giảm các hạn chế về thanh khoản. Vì vậy, gánh nặng nợ thấp sẽ góp phần cải thiện phúc lợi xã hội.
• Khi tính đến các tiêu chí khác nhau, như tác động của nợ lên tăng trưởng, tính hiệu quả của chính sách tài khóa khi theo đuổi chính sách nghịch chu kỳ và mối liên hệ giữa nợ và cơ sở hạ tầng công cộng, kết quả cho thấy mức nợ gộp trên 80% GDP được OECD coi là sẽ dẫn đến những hệ lụy nghiêm trọng.

Mục tiêu về nợ (như trần nợ, ngưỡng an toàn nợ) được dùng như neo chính sách tài khóa để đảm bảo bền vững tài khóa của một quốc gia cũng như đảm bảo dư địa chính sách để ứng phó với các cú sốc bất lợi. Mục tiêu nợ thận trọng là công cụ thể hiện cam kết của chính phủ, giúp tạo niềm tin cho thị trường và theo đó giảm chi phí bù đắp rủi ro không chỉ đối với danh mục nợ chính phủ mà còn giảm chi phí vốn cho toàn bộ nền kinh tế. Để xác định các mục tiêu nợ thận trọng, trước tiên cần xác định ngưỡng nợ cho mỗi quốc gia.

Ngưỡng nợ được định nghĩa là gánh nặng nợ tối đa mà nếu vượt qua ngưỡng này thì các khoản vay nợ sẽ gây tác động tiêu cực lên nền kinh tế. Ngưỡng nợ phụ thuộc vào tốc độ tăng trưởng kinh tế và lãi suất cũng như khả năng chịu đựng của các quốc gia trước tình trạng gánh nặng nợ gia tăng trong quá khứ.

Cụ thể hơn, kết quả nghiên cứu kinh nghiệm xuyên quốc gia của OECD đã đề ra khuyến nghị về mức trần nợ nhau cho 3 nhóm quốc gia như sau.

• Đối với các quốc gia có thu nhập cao: ngưỡng nợ từ 70 đến 90% GDP.
• Đối với các nước khu vực đồng Euro: ngưỡng nợ được đề ra thấp hơn ở mức 50 đến 70% GDP, vì các quốc gia thuộc khối này không có khả năng kiểm soát chính sách tiền tệ; phải tuân thủ nguyên tắc “không cứu trợ” (trong đó cấm các chính phủ thành viên tài trợ cho nước khác); các nước phụ thuộc nhiều vào các kênh tài chính nước ngoài và khó khăn trong việc điều chỉnh chính sách linh hoạt trước các cú sốc.
• Đối với các nền kinh tế mới nổi: ngưỡng nợ thấp hơn ở mức 30 đến 50% GDP vì các quốc gia này phải đối mặt với rủi ro dòng vốn đảo chiều.

Sau khi xác định ngưỡng chiu nợ, các quốc gia nên đề ra mục tiêu về trần nợ thận trọng để tránh tình trạng nợ vượt ngưỡng khi phát sinh các cú sốc bất lợi. Mức trần nợ thận trọng cần tính đến bản chất không chắc chắn của các biến số kinh tế vĩ mô, và theo đó cần được điều chỉnh để phù hợp với đặc thù của từng nước. OECD sử dụng phương pháp phân tích ngẫu nhiên về nợ để lượng hóa biến động của các chỉ tiêu vĩ mô chính, và qua đó ảnh hướng đến diễn biến nợ (Fall and Fournier, 2015).

Phân tích mô phỏng ngẫu nhiên được sử dụng để đánh giá rủi ro vượt ngưỡng chịu nợ, và tính toán đệm dự phòng cần thiết để nợ duy trì dưới ngưỡng trong trường hợp xảy ra cú sốc bất lợi. Trên thực tế, đệm dự phòng được xác định sao cho xác suất nợ vượt mức này ở mức đủ thấp. Khuôn khổ đánh giá của OECD tính toán xác suất nợ vượt 85% GDP đối với khu vực ngoài Euro và 65% GDP đối với khu vực Euro. Mục tiêu trần nợ thận trọng là mức trung vị về nợ tính đến năm 2040 sao cho xác suất nợ vượt ngưỡng (85% GDP và 65% GDP) là thấp hơn 25%; đồng thời xác định xu hướng bội chi ngân sách cần đạt được gắn liền với mức nợ này. Tính không chắc chắn về kết quả đánh giá ở một quốc gia đòi hỏi xác định mục tiêu nợ ở mức thấp hơn. Hình 1A minh họa các khoảng nợ an toàn có biên độ từ mức 35% GDP tại Hy Lạp (GRC) và Ai-len (IRL) lên tới mức khoảng 75% GDP tại Anh (GBR) và Mỹ (USA). Chênh lệch này thể hiện mức độ ảnh hưởng của mỗi quốc gia trước tác động của các cú sốc, cũng như khả năng hấp thụ các cú sốc này dựa trên dữ liệu lịch sử của mỗi nước trong việc điều chỉnh cân đối cơ bản (bội thu/bội chi không bao gồm chi trả lãi). Mục tiêu trần nợ thận trọng bình quân thấp hơn 15 điểm phần trăm so với ngưỡng nợ nêu trên (Hình 1).

Hình 1. Khoảng nợ công dưới các kịch bản thận trọng 1A. Mức nợ thận trọng (% GDP)

1B. Cân đối ngân sách cơ bản bình quân hàng năm giai đoạn 2014-2040 (% GDP)

Ghi chú: Đường ngang giữa các hộp thể hiện giá trị trung vị của mức nợ, các hộp thể hiện khoảng bách phân vị, với giá trị ở 2 biên là bách phân vị thứ 5 và 95. Chỉ các quốc gia cần đạt bội thu cơ sở được thể hiện trong biểu.

Nguồn: Fall, F. and J-M. Fournier (2015), «Macroeconomic Uncertainties, Prudent Debt Targets and Fiscal Rules», OECD Economics Department Working Papers, No. 1230, OECD Publishing

Trần nợ mục tiêu sẽ là chỉ tiêu tham chiếu (neo) để xác định các quy tắc định lượng về tài khóa. Các quy tắc tài khóa nên hướng tới hai mục tiêu: thúc đẩy kỷ luật, kỷ cương tài khóa và cho phép các chính sách bình ổn tự động (stabilization policy). Hai mục tiêu này có tính chất đánh đổi.

Hình 3. Trần nợ Nghĩa vụ nợ tài chính của chính phủ, %GDP

Sự kết hợp giữa quy tắc cân đối ngân sách và quy tắc chi tiêu ngân sách có vẻ phù hợp với hầu hết các quốc gia. Mục tiêu về cân đối ngân sách sẽ khuyến khích việc đảm bảo đạt được mục tiêu về nợ. Đồng thời, các quy tắc chi tiêu ngân sách được thiết kế tốt cũng góp phần đảm bảo việc thực thi hiệu quả quy tắc cân đối ngân sách và có thể thúc đẩy tăng trưởng dài hạn./.

Tài liệu tham khảo:

Fall, F. and J-M. Fournier (2015), «Macroeconomic Uncertainties, Prudent Debt Targets and Fiscal Rules», OECD Economics Department Working Papers, No. 1230, OECD Publishing

Fall, F., D. Bloch, J.-M. Fournier and P. Hoeller (2015), “Prudent Debt Targets and Fiscal Frameworks”, OECD Economic Policy Papers, No. 15, OECD Publishing, Paris.

Bloch, D. and F. Fall (2015), «Government Debt Indicators: Understanding the Data», OECD Economics Department Working Papers, No. 1228, OECD Publishing.

Fournier, J-M. and F. Fall (2015), «Limits to Government Debt Sustainability», OECD Economics Department Working Papers, No. 1229, OECD Publishing.

Fall, F. and J-M. Fournier (2015), «Macroeconomic Uncertainties, Prudent Debt Targets and Fiscal Rules», OECD Economics Department Working Papers, No. 1230, OECD Publishing.