Nghĩa vụ nợ công khai là những nghĩa vụ cụ thể được quy định bởi pháp luật hoặc hợp đồng. Ví dụ như nghĩa vụ thanh toán các khoản nợ chính phủ hoặc các khoản nợ xấu được chính phủ bảo lãnh; chương trình bảo hiểm của nhà nước (bảo hiểm nông nghiệp, thiên tai...); bảo lãnh vay nợ (cho chính quyền địa phương, doanh nghiệp nhà nước…); bảo lãnh đối với các hợp đồng trong mô hình hợp tác công - tư (PPP).

Nghĩa vụ nợ tiềm ẩn là nghĩa vụ không được quy định trong luật nhưng phản ánh nghĩa vụ về đạo đức, tạo gánh nặng cho chính phủ do kỳ vọng của công chúng và áp lực chính trị. Ví dụ như các khoản trợ cấp lương hưu trong tương lai, không được quy định trong luật; vỡ nợ của hệ thống ngân hàng; khắc phục hậu quả thảm họa thiên nhiên và các vấn đề về môi trường…

Nghĩa vụ nợ trực tiếp là nghĩa vụ nợ có thể dự báo được, dựa trên các yếu tố cụ thể. Ví dụ, các khoản lương hưu trong tương lai có quy mô phụ thuộc vào mức trợ cấp, quy mô dân số và tình hình phát triển kinh tế.

Nghĩa vụ nợ dự phòng, theo IMF, có thể là những khoản bảo lãnh, bồi thường, bảo hành, vốn góp chưa đến thời điểm huy động và kiện tụng bất lợi đối với chính phủ. Nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh do yếu kém trong quản lý kinh tế vĩ mô, khu vực tài chính, hệ thống kiểm tra, giám sát và thiếu sự công khai, minh bạch thông tin. Khả năng xảy ra và mức độ nghiêm trọng của nghĩa vụ nợ dự phòng là khó dự báo. Nghĩa vụ nợ dự phòng được chia thành nghĩa vụ nợ dự phòng công khai và nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm ẩn.

Nghĩa vụ nợ dự phòng công khai là nghĩa vụ nợ của chính phủ được quy định trong các văn bản pháp luật hoặc hợp đồng, phát sinh khi một sự kiện cụ thể xảy ra, như: (i) Bảo lãnh tín dụng: Chính phủ thực hiện bảo lãnh cho một số đối tượng (gồm chính quyền địa phương, doanh nghiệp nhà nước, các công ty tư nhân tham gia vào quá trình cổ phần hóa, bảo hiểm tín dụng ngân hàng...) trong trường hợp các đối tượng này không trả được nợ.. (ii) Chương trình bảo hiểm của nhà nước như cơ chế chính phủ bảo hiểm mất mùa nông nghiệp, thiên tai... (iii) Tố tụng và tranh chấp như các khiếu nại pháp lý phát sinh do thiệt hại về tài sản của các dự án công, sơ xuất của các bệnh viện công lập, khiếu nại đối với lực lượng công an và quân đội, tranh chấp về thuế, khiếu nại đối với chính quyền địa phương và doanh nghiệp nhà nước… sau khi tòa án giải quyết, trở thành nghĩa vụ nợ trực tiếp (một số nghiên cứu tập trung vào việc xác định và quản lý bảo lãnh các khoản vay (Mody và Patro 1996; Lewis và Mody 1997), bảo lãnh đầu tư cơ sở hạ tầng (Chase Manhattan Bank 1996; Irwin và các cộng sự 1998), phát triển tổ chức tài chính (Yaron 1992), bảo lãnh cho quỹ lương hưu (Pennacchi 2002), bảo hiểm tiền gửi (Leaven 2000; World bank 2001a), bảo hiểm nông nghiệp (Hueth và Furtan 1994) và các chương trình bảo hiểm khác (U.S. GAO 1998 và Feldman 2002)…

Nghĩa vụ nợ dự phòng tiểm ẩn phụ thuộc khả năng xảy ra các sự kiện cụ thể trong tương lai và sự sẵn sàng của chính phủ trong việc ứng phó (ví dụ nợ phát sinh từ việc giải quyết các nghĩa vụ của nhà nước khi tư nhân hóa, giải quyết vấn đề phá sản của các ngân hàng, phá sản của các quỹ lương hưu không có bảo lãnh hoặc các quỹ bảo hiểm xã hội khác, các khoản chi khắc phục môi trường, khôi phục sau thảm họa thiên nhiên...). Nghĩa vụ nợ không thực sự phát sinh trước khi sự kiện xảy ra, do đó khó dự báo chi phí cũng như quy mô cứu trợ của Chính phủ.

Nguồn: Sưu tầm

Kinh nghiệm các nước về quản lý nghĩa vụ nợ dự phòng

Trong những năm gần đây, rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng thực sự là thách thức đặt ra với nhiều nước trên thế giới. Chương trình bảo hiểm của Chính phủ cho khu vực ngân hàng trong việc giải quyết khủng hoảng tài chính năm 1997 ở khu vực Đông Á đã khiến nợ chính phủ của In-đô-nê-xi-a tăng thêm 50% GDP, Thái Lan tăng thêm 30% GDP, các nước Nhật Bản và Hàn Quốc tăng hơn 20% GDP. Trong những năm 1980, chương trình tương tự được áp dụng đã làm tăng chi phí tài chính lên tới 40% GDP ở Chi-lê, 25% GDP ở Côte d’Ivoire, U-ru-goay, Vê-nê-xu-ê-la. Những năm 1990, nợ chính phủ của Bra-xin và Ác-hen-ti-na tăng lên nhanh chóng do phải thực hiện cam kết cứu trợ đối với chính quyền địa phương. Nợ chính phủ của Ma-lai-xi-a, Mê-xi-cô và Pa-kít-xtan tăng vọt do nguy cơ vỡ nợ của các khoản bảo lãnh chính phủ đối với khu vực tư nhân tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng. Kharas và Mishra (2001) chỉ ra rằng, gần 50 quốc gia có mức dư nợ chính phủ cao nhưng không hoàn toàn xuất phát từ thâm hụt ngân sách hay nói cách khác là “thâm hụt tiềm ẩn”, nguyên nhân chủ yếu là do chi phí phát sinh từ nghĩa vụ nợ dự phòng và rủi ro từ danh mục nợ chính phủ (đặc biệt là rủi ro tỷ giá đối với nợ nước ngoài). Ở các nước đang phát triển, nghĩa vụ nợ dự phòng làm thâm hụt tiềm ẩn tăng lên 2% GDP mỗi năm trong khoảng 10 năm trở lại đây.

Nhằm quản lý rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng, các nước thực hiện một số biện pháp quản lý như sau:

Tăng cường thể chế

Một số nước đã quy định về quản lý nghĩa vụ nợ dự phòng trong các văn bản quy phạm pháp luật như Bra-xin, Cô-lum-bia, Ja-mai-ca, Me-xi-cô, Bồ Đào Nha, X-lô-ven-nia, Phi-líp-pin... Bra-xin và Cô-lum-bia quy định mức trần vay nợ đối với chính quyền địa phương, một số nước khác thường xuyên kiểm tra, giám sát việc vay nợ của chính quyền địa phương. Ca-na-da và Hà Lan xây dựng mức trần chi tiêu và bảo lãnh cho từng lĩnh vực. Khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động ngân sách của Cộng hòa Séc dựa trên Luật Ngân sách và các điều luật khác liên quan, trong đó có các nội dung về các quỹ công lập, quy định và hướng dẫn chi tiết về ngân sách, kiểm tra, giám sát và báo cáo các thông tin về bảo lãnh và việc sử dụng các phương pháp định giá tài sản...

Một số nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) yêu cầu sự phê chuẩn của Quốc hội khi xác định nghĩa vụ nợ dự phòng với mục đích cân đối giữa nghĩa vụ nợ trực tiếp và nghĩa vụ nợ dự phòng, đánh giá các tác động tài khóa có thể xảy ra. Các nước như Bỉ, Ca-na-da, Đan Mạch, Phần Lan, Hy Lạp, Pháp, Đức, Ba Lan, Tây Ban Nha, Anh và Hoa Kỳ yêu cầu sự phê duyệt của Quốc hội trong việc cấp bảo lãnh tín dụng. Một số nước như Đan Mạch, Ai-len,Ý, Me-xi-cô, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh và Na Uy yêu cầu Quốc hội phê duyệt việc cấp bảo lãnh cho các hợp đồng PPP (Lienert, Ian and Jung, Moo-Kyung, 2004, The Legal Framework for Budget Systems, An International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Special Issue, Vol. 4, No. 3.)

Cơ quan quản lý

Một số nước thành lập một bộ phận trong cơ quan quản lý nợ hoặc Bộ Tài chính để thực hiện quản lý các khoản nợ bảo lãnh của chính phủ như Cơ quan Quản lý nợ quốc gia của Thụy Điển (SNDO) chịu trách nhiệm quản lý các khoản bảo lãnh. Cơ quan tài chính của Canada kết hợp với Ngân hàng Ca-na-da (Bank of Canada) trong việc quản lý nợ công, đưa ra những khuyến nghị về hoạt động của thị trường vốn trong nước và quản lý rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng; Cơ quan tín dụng công của Columbia chịu trách nhiệm hỗ trợ kỹ thuật lượng hóa nghĩa vụ nợ dự phòng; Cơ quan quản lý tài sản và nghĩa vụ nợ thuộc cơ quan quản lý nợ của New Zealand chịu trách nhiệm tư vấn các chính sách tài chính cho Chính phủ về quản lý danh mục nợ của các công ty quốc doanh, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, nguồn lực công được huy động và sử dụng, tài sản và nghĩa vụ nợ, thu, chi, dòng tiền và nghĩa vụ nợ dự phòng.

Công cụ và biện pháp quản lý

Về các biện pháp quản lý, một số quốc gia đưa ra cơ chế cụ thể để đánh giá và quản lý rủi ro tài khóa phát sinh từ nghĩa vụ nợ dự phòng, xây dựng thỏa thuận pháp lý và các phương pháp khác nhau để giải quyết các vấn đề liên quan. Nhiều nước áp dụng khuôn khổ tài chính trung hạn như Hungary, Nam Phi, Cô-lôm-bia... để quản lý các nghĩa vụ nợ dự phòng. Các nước như Ma-lai-xia và Phi-líp-pin xây dựng các công cụ đánh giá các khoản mất mát liên quan đến bảo lãnh cho các dự án cơ sở hạ tầng và các cơ quan nhà nước và sửa đổi khuôn khổ hợp đồng đảm bảo các thỏa thuận chặt chẽ hơn, chuyển giao rủi ro cho đối tượng có khả năng quản lý hiệu quả hơn.

Ở các nước Liên minh châu Âu, chỉ Chính phủ được phép bảo lãnh tài trợ cho các dự án, lĩnh vực chiến lược, quyết định nguồn lực đầu tư và số tiền phân bổ cho từng dự án để đảm bảo quy tắc rõ ràng, nhất quán, tránh sự cạnh tranh gữa các tổ chức và lĩnh vực khác nhau. Ở Hà Lan, bảo lãnh chính phủ tăng nhanh trong vòng 50 năm qua do tình hình kinh tế, tài chính gặp nhiều khó khăn. Để hạn chế ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính, Chính phủ phải hỗ trợ các tổ chức tài chính và thị trường bất động sản. Từ năm 2008, để đối phó với khủng hoảng, Chính phủ Hà Lan phải thực hiện các biện pháp hỗ trợ khu vực tài chính, cụ thể như bảo lãnh cho các khoản vay liên ngân hàng, bơm tiền bảo vệ các tập đoàn, công ty lớn như Công ty Bảo hiểm ING Aegon, Tập đoàn ngân hàng và bảo hiểm SNS REAAL, cung cấp các khoản vay đối với Hãng bảo hiểm Fortis.

Thúc đẩy công khai, minh bạch

Quỹ Tiền tệ Quốc tế đã đưa ra Hướng dẫn thực hành về minh bạch tài chính, chỉ ra các thông tin liên quan đến nghĩa vụ nợ dự phòng cần phải có trong các tài liệu ngân sách hằng năm và mô tả tóm tắt tính chất các khoản dự phòng, cũng như rủi ro đối với chính phủ và tác động đến tài khóa. Nhiều nước đã thực hiện công khai các nghĩa vụ nợ dự phòng.

Quy định liên quan đến quy trình và việc công bố thông tin về nghĩa vụ nợ dự phòng ở một số nước

Nước	Quy định
Úc	Báo cáo ngân sách và hoạt động tài chính bao gồm: Một chương về rủi ro tài khóa và nghĩa vụ nợ dự phòng; những cam kết của chính phủ và các thỏa thuận hiện tại; báo cáo về bền vững tài khóa cho 40 năm tiếp theo.
Bra-xin	Luật Ngân sách hàng năm có phụ lục đánh giá nghĩa vụ nợ dự phòng và rủi ro tài khóa.
Ca-na-da	Báo cáo tài chính bao gồm nghĩa vụ nợ dự phòng của quốc gia. Các cơ quan phải có báo cáo đầy đủ về tài sản, nghĩa vụ nợ và nghĩa vụ nợ dự phòng.
Chi-lê	Hàng năm, công khai báo cáo khoản mục và tổng nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh do các khoản bảo lãnh của Chính phủ, chi tiết đối tượng thụ hưởng và ước tính các nghĩa vụ tài chính phát sinh từ hợp đồng hoặc pháp lý.
Pháp	Khuôn khổ ngân sách yêu cầu báo cáo nghĩa vụ của Chính phủ, bao gồm cả những khoản ngoài cân đối ngân sách.
New Zealand	Báo cáo tài khóa, ngân sách bao gồm danh sách các cam kết của Chính phủ về chi ngân sách trong tương lai, danh sách nghĩa vụ nợ dự phòng và báo cáo về rủi ro tài khóa đối với những thay đổi của nền kinh tế trong tương lai.
Pê-ru	Khuôn khổ tài khóa trung hạn công bố các khoản bảo lãnh của chính phủ và nghĩa vụ nợ liên quan đến trung hạn.
Anh	Dự báo tài khóa phải bao gồm phân tích rủi ro tài khóa và nghĩa vụ nợ dự phòng.

Nguồn: Contingent Liabilities - The Colombian experience (2011)

Một số bài học rút ra cho Việt Nam

Một là, nghĩa vụ nợ dự phòng của chính phủ liên quan tới rủi ro tài khóa mặc dù không tác động trực tiếp nhưng có tác động tới thâm hụt ngân sách và nợ quốc gia. Đặc biệt, các khoản nợ của chính quyền địa phương, nợ của khu vực tư nhân, sự phá sản của các ngân hàng, quỹ tài chính... có thể gây tác động lớn tới nợ quốc gia và tình trạng khủng hoảng tài chính. Do đó, nghĩa vụ nợ dự phòng thực sự là vấn đề cần được nghiên cứu, đánh giá và tính toán kỹ lưỡng, đặc biệt là những nước có hệ thống quản lý tài chính yếu và năng lực quản lý rủi ro còn hạn chế.

Hai là, tăng cường thể chế, các quy định về quản lý nghĩa vụ nợ dự phòng, xây dựng khuôn khổ tài chính, khuôn khổ chi tiêu trung hạn và giới hạn bảo lãnh, mức trần vay nợ đối với chính quyền địa phương để quản lý nghĩa vụ nợ dự phòng và hạn chế rủi ro.

Ba là, xây dựng mô hình chia sẻ rủi ro nhằm hạn chế rủi ro, đặc biệt là rủi ro đạo đức. Tăng cường quản lý đối với chính quyền địa phương, các doanh nghiệp nhà nước, thúc đẩy việc áp dụng phương pháp mô hình tài sản - nợ phải trả đối với cấp chính quyền địa phương.

Bốn là, tăng cường năng lực của cơ quan quản lý, giám sát nghĩa vụ nợ dự phòng (thường là cơ quan quản lý nợ), thực hiện các biện pháp đánh giá rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng thông qua các phương pháp khác nhau.

Năm là, tăng cường công khai, minh bạch tài khóa. Xây dựng quy chế cụ thể về thống kê, hạch toán nghĩa vụ nợ, đảm bảo tính đúng, tính đủ, chính xác, minh bạc và có trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công. Thông tin về nghĩa vụ nợ dự phòng cần được đề cập trong các báo cáo tài chính, ngân sách và công khai định kỳ.